1978年末，我国主要城市都面临住房短缺窘境，伴随城市人口增长，彼时城市人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米。住房问题迫使政府对住房制度采取有力改革措施。这一年，对城镇福利住房制度的改革开启。

20年渐进式的住房制度改革，在20世纪末之前我国城镇住房状况得到了一定的改善。进入21世纪，住房保障更加成为住房政策的重心所在，“房住不炒”将为住房回归居住属性奠定基础。

回顾中国城镇住房制度70年，道路十分曲折。展望未来，中国城镇住房要做到人人“住有所居”基础上的高质量发展，需要我们自己努力不断探索出一套完整周密的制度设计。

改革

20年渐进式改革，城镇人均居住面积翻倍

计划经济时代，中国在城镇地区对国有部门实行福利性质的公有住房实物分配制度，是以“高积累、低工资、低消费”的收入分配制度来配合赶超型经济发展战略的重要体现。然而，由于不承认住房的商品属性，长期实行无偿分配和低租金的福利住房体制，资金只有投入没有回收，住房的投融资机制被严重扭曲。根据中国统计年鉴数据，1950-1978年中国包括农村住房在内的住房总投资累计只有362.5亿元，年均住房建设投资13.1亿元，占同期累计基本建设投资的7.5%，仅占同期GDP的0.7%。而同期国际上住房投资一般占到总投资的20%-30%和GDP的3%-8%。

住房投资严重不足导致1978年末中国主要城市都面临住房短缺。根据中国统计年鉴数据，1978年中国城市住宅面积为14亿平方米，为1950年的2.2倍，但远远赶不上城市人口增长的速度，城市人口同期增长了2.5倍。这样中国城市人均居住面积反而由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米（人均建筑面积6.7平方米）。如果再考虑到房屋折旧，人均的住房条件实际上显著下降。同时由于没有经济利益激励，建成的公房也设计非常简单，建筑质量低劣，配套简陋不全，让人居住倍感不适；已有公房也往往年久失修。住房问题已经到了十分紧急的时刻，严重影响人们的正常生活和工作，这迫使政府必须对住房制度采取有力改革措施。

1978年9月，邓小平指出，解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。其还提出，建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门，在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。1980年4月，邓小平又一次就住房问题发表重要讲话，认为不但新房子可以出售，老房子也可以出售。还提出买房可以分期付款，提倡个人建房等设想。以这两次讲话为标志，中国开启了对城镇福利住房制度的改革。

中国城镇住房从福利品到商品的转变，经历了上世纪80年代提租与售房的改革初探与挫折、90年代的双轨制并存时代等诸多曲折。经过1978年之后近20年渐进式的住房制度改革，在20世纪末之前我国城镇住房状况得到了一定的改善。至1997年，城镇人均居住面积上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全国城镇竣工住宅4.055亿平方米，是1978年的10倍多。但住房分配体制始终没有发生根本性的变革，因此福利分房仍然占据主导地位。

调控

价格持续高涨，“房住不炒”让住有所居

直到1998年中央政府在内外部压力冲击下而全面停止城镇福利分房，才让中国城镇住房制度商品化货币化改革取得决定意义的破冰。2003年全国首次房地产工作会议召开，首次提出房地产业对国民经济的支柱产业作用。2003年8月12日国发[2003]18号文，正式确立了房地产支柱产业的地位。改革开放后的中国房地产市场发展以2004年为分界线，之前以推进公房私有化、让住房制度彻底完成市场化和实现双轨制并轨为主要任务，此后则进入了住房市场频繁调控、稳定房价，并注重住房保障体系建立的双重目标时期。2008年之后，住房保障更加成为住房政策的重心所在。

但当21世纪中国城镇住房进入全面商品化货币化社会化时代后，在全球化、市场化、自由化、金融化等潮流的冲击下，加上土地资本化在中国城镇化和工业化中的特殊融资杠杆作用，导致城镇住房快速出现金融化的特征，为此城镇住房领域很快就面临房价持续高涨、中低收入家庭住房可支付能力不足、住房不平等拉大、住房财富分化加快、房地产市场投机泡沫严重等诸多新挑战，不仅给宏观经济稳定和金融安全带来巨大的风险隐患，也造成了城乡新二元结构加剧、社会阶层分化等诸多社会问题。

在经历了长时间的调整与转变后，中央已经逐步意识到，单纯调整房价、防范风险不能从根本上解决我国住房问题，也不能实现房地产业平稳可持续发展。基于这一背景，2016年年底的中共中央政治局会议提出要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。随后2016年的中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的定位。2017年10月，党的十九大报告中就住房发展提出了新的思路与目标，即“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。其中“房住不炒”将成为今后相当长的一段时间内党和政府解决我国城镇住房问题、建立房地产市场健康稳定发展长效机制的核心指导思想，将为住房回归居住属性奠定基础。更重要的是，十九大明确了，无论“房住不炒”，还是“多主体供给、多渠道保障、租购并举”，归根到底，都是为实现“让全体人民住有所居”而服务的。

探索

地产调控“一城一策”，深化房地产税收体制改革

回顾中国城镇住房制度70年，道路十分曲折，大的发展方向是跟国际在接轨，尊重了住房在生产消费上的客观规律、恢复了住房的商品属性，但这个接轨只完成了一半。房改一个很大的遗憾是没有引入房产税。如果住房市场化同步就引入房产税的话，住房的炒作投机会大大降低，还能激励做好房子的后期维护。中国城镇住房存量面积已经300多亿平方米，随着增量时代过去进入存量时代，未来房屋的维护将是一个大问题。房产税在当时引入是可以的，后面再引入就非常难了，制度变迁都是具有很强的路径依赖。但这也很难苛求，当时的背景下，经验欠缺，也有很多其他的现实约束。

展望未来，中国城镇住房要做到人人“住有所居”基础上的高质量发展，最主要的挑战还是要解决好住房的民生属性和商品属性的协调，平衡好居住功能与投资功能的冲突。这方面应该说国际上并没有现成的直接经验可以适用于我们这样一个快速发展又地区差距较大的大国，需要我们自己努力不断探索出一套完整周密的制度设计。首先，要正视地区差异性，不仅房地产调控中“一城一策”，还要尊重地方主动性和创造性，鼓励在住房制度领域内的更多地方自主创新探索出现；其次，住房的土地供给制度仍然需要努力去破冰，土地所有权到期续约细则也要尽快有明确说法；第三，住房租赁市场和租赁产业化，前景很大，是存量时代的重心所在，但还需要尽快找到适合中国的发展模式。第四，房地产的投融资体制改革还要继续加快，将化解金融系统性风险与增加房地产市场韧性结合。其中也包括住房保障的投融资机制更新，如加快建立政策性住房金融机构；第五，深入房地产税收体制改革，优化住房资源的公平和有效分配。

□陈杰（上海交通大学国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授，博士生导师）